Lívia Mathiazi*
Enquanto o Brasil contabiliza mais de 11 mil obras públicas paralisadas, segundo dados recentes do Tribunal de Contas da União (TCU), um mecanismo legal vem despontando como alternativa promissora para destravar empreendimentos e promover maior eficiência nas contratações públicas: o seguro garantia com cláusula de retomada.
Previsto nos artigos 99 e 102 da Lei nº 14.133/2021 – a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – e incluso na Circular Susep nº 662/2022, o instrumento ainda enfrenta obstáculos significativos à sua plena aplicação. A ausência de uma regulamentação específica e detalhada tem limitado seu potencial, criando um ambiente de incertezas jurídicas que compromete a adoção mais ampla e segura do modelo.
Modelo é inspirado no mercado dos EUA
Inspirada no modelo norte-americano do performance bond, a cláusula de retomada permite que, em caso de inadimplência do contratado, a seguradora assuma diretamente a execução do objeto contratual ou indique um terceiro para concluir a obra – tudo isso antes de optar pelo pagamento da indenização.
Essa possibilidade muda radicalmente o papel da seguradora no processo. Em vez de ser apenas um garantidor financeiro, o seguro com cláusula de retomada transforma a seguradora em agente ativo da continuidade do projeto, possibilitando que a obra seja efetivamente concluída.
Mesmo sem uma disciplina normativa clara, a modalidade já começa a ser incorporada nos editais públicos. Um exemplo emblemático foi o Edital nº 14/2024 do Estado do Mato Grosso, que tornou obrigatória a presença da cláusula de retomada nas apólices exigidas para o processo licitatório.
O movimento demonstra o interesse crescente do mercado e a percepção de que o instrumento pode ser crucial para uma nova era de responsabilidade na contratação pública. No entanto, a ausência de regras detalhadas sobre a regulação do sinistro, os critérios técnico-financeiros para a retomada e as responsabilidades envolvidas em contratos de conclusão cria uma lacuna arriscada. Em vez de segurança, o que se instala é um ambiente de incerteza para seguradoras, contratantes e entes públicos.
Como se encontra a legislação atual
A legislação atual estabelece a adoção da cláusula de retomada como facultativa – a palavra “poderá”, utilizada no artigo 99 da Lei nº 14.133, tem gerado interpretações divergentes. Isso abre margem para que entes públicos adotem diferentes graus de proteção contratual em situações semelhantes, o que enfraquece princípios fundamentais da administração pública, como a eficiência e a indisponibilidade do interesse público.
Outro gargalo é o limite de cobertura atualmente praticado: 30% do valor do contrato original. Esse percentual é considerado insuficiente para garantir a retomada de obras públicas de grande porte, especialmente diante dos frequentes sobrecustos causados por paralisações, deterioração de estruturas e inflação de preços.
A ausência de mecanismos complementares, como o payment bond – que garante o pagamento de subcontratados, fornecedores e trabalhadores –, também fragiliza o modelo. Sem esse instrumento, a continuidade da obra por parte da seguradora ou de terceiros por ela indicados pode ser comprometida mesmo durante a vigência do contrato de retomada.
Além disso, ainda não existem mecanismos legais que permitam às seguradoras atuarem de forma preventiva, por meio do chamado step-in, antes da caracterização formal do inadimplemento. Essas limitações expõem a fragilidade do atual marco legal e comprometem a efetividade do seguro como ferramenta de governança pública.
Mercado internacional
A experiência internacional mostra que, para que o seguro garantia opere plenamente, é preciso haver um ambiente normativo estável e detalhado. No Brasil, a construção desse arcabouço passa por tornar a cláusula de retomada obrigatória em faixas contratuais mais amplas, prever a atuação preventiva das seguradoras antes do inadimplemento formal e definir claramente as obrigações de cada parte envolvida.
Nesse contexto, o setor segurador tem papel estratégico: deve não apenas oferecer produtos robustos, mas também atuar como agente de diálogo com o Poder Público, reguladores e operadores do direito. A consolidação do seguro garantia como política pública de governança contratual exige uma atuação articulada e propositiva.
A adoção efetiva do seguro garantia com cláusula de retomada tem potencial para reduzir significativamente a judicialização relacionada a obras públicas. Com regras claras, responsabilidades bem definidas e instrumentos complementares de garantia, o seguro se transforma em um pilar de estabilidade e eficiência na execução contratual.
Mudança de paradigma
É justamente a falta de regulamentação específica que, hoje, impede que o modelo atinja seu pleno potencial. Em vez de facilitar a continuidade das obras, as lacunas normativas geram conflitos e incertezas, minando a própria função do seguro.
O Brasil vive um momento crítico na gestão de obras públicas. Frente a um passivo alarmante de empreendimentos inacabados, o seguro garantia com cláusula de retomada surge como uma ferramenta poderosa. Mas, para que sua adoção se torne ampla e eficaz, é fundamental que o país avance na regulamentação do instrumento.
Mais do que um recurso técnico, trata-se de uma mudança de paradigma: do litígio para a solução, da paralisação para a entrega, da incerteza para a responsabilidade. O que está em jogo não é apenas a boa gestão pública, mas a capacidade do Estado de entregar resultados concretos à sociedade, com grande auxílio das seguradoras.
*Lívia Mathiazi – Seguros e Resseguros l Insurance and Reinsurance, advogada na área de Seguros do Fas Advogados
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